Leggila!
Promuovere la democrazia attraverso la libera circolazione delle idee
ARMI DI COMUNICAZIONE DI MASSA
di Diego Galli
“Laddove ci si trova di fronte a paesi
dittatoriali o non liberi, il tentativo – non
potendo essere quello di aiutare il processo
di transizione democratica, inesistente – deve
essere quello di mettere a disposizione
dell’opposizione democratica interna
gli strumenti dell’informazione.”
1. Il potere della comunicazione
«Stiamo combattendo una guerra di idee tanto quanto una guerra al terrore» ha dichiarato il segretario della Difesa Rumsfeld al Washington Times lo scorso 23 ottobre. Esprimendo quello che all’interno dell’Amministrazione americana e negli editoriali dei maggiori quotidiani statunitensi sta diventando ormai un’affermazione talmente condivisa da poter essere considerata di senso comune.
Nel discorso sullo Stato dell’Unione, lo scorso 20 gennaio, il presidente degli Stati Uniti Gorge W. Bush ha affermato: «Fino a quando il Medio Oriente rimarrà una regione di tirannia, disperazione e rabbia, continuerà a produrre uomini e movimenti che minacciano l’America e i nostri amici. Perciò l’America sta perseguendo una strategia di libertà nella regione mediorientale. Sfideremo i nemici delle riforme, combatteremo gli alleati del terrore e pretenderemo standard elevati dai nostri amici. Per recidere le barriere della propaganda dell’odio, Voice of America e altre emittenti stanno espandendo la loro programmazione in arabo e in persiano, e presto un nuovo servizio televisivo inizierà a trasmettere notizie e informazioni affidabili in tutta la regione».
Sembra diffondersi sempre più la consapevolezza che la guerra dichiarata dall’America al terrorismo islamico non può essere vinta soltanto con le armi, ma deve essere combattuta anche sul territorio immateriale dei «cuori e le menti» delle popolazioni arabe, da conquistare con i valori che sono alla base della società e delle istituzioni americane: democrazia, diritti individuali, benessere economico, libertà di espressione. Le ha chiamate «armi di attrazione di massa» Thomas Friedman in un’editoriale del New York Times. Riprendendo con un’efficace espressione un concetto sviluppato in diversi saggi da Joseph S. Nye, già consigliere di Clinton per la politica estera e attualmente decano della John Fitzgerald School of Government di Harvard, il quale ha coniato il termine soft power per indicare «la capacità di condizionare le preferenze» attraverso «fonti di potere intangibili quali cultura, ideologia e istituzioni in grado di attrarre gli altri». Secondo Nye, grazie alla rivoluzione dell’informazione il soft power si sta affermando sempre più come una delle dimensioni centrali della politica internazionale, facendo diminuire l’importanza di fonti più tradizionali di potere come la forza militare e le risorse economiche. Ma in un mondo in cui la maggior parte dell’Africa e del Medio Oriente resta rinchiusa in società agricole preindustriali con istituzioni deboli e governanti autoritari, il 40% degli Stati, secondo la Freedom House, non garantisce la libertà di stampa e di espressione, può l’informazione davvero rappresentare una forma di potere effettivo, in grado di destabilizzare i regimi autoritari, prevenire i conflitti e rappresentare una valida alternativa all’uso degli strumenti militari, in situazioni di crisi?
Non sono in realtà in molti ad aver tentato di dare una risposta a questo quesito. In assenza di studi adeguati, l’efficacia della libera circolazione delle informazioni può essere provata in via indiretta considerando le ingenti risorse spese dai regimi autoritari per controllare i media e impedire l’espressione del dissenso. Infatti, se i regimi autoritari possono sopravvivere attraverso lo spionaggio, la repressione del dissenso e altri strumenti del terrorismo di Stato, come afferma Lance Bennett, «la solvibilità sul lungo periodo di questi Stati dipende comunque dal minimizzare i costi di questa repressione. È qui che la comunicazione entra nell’equazione politica».
Se gli effetti della «rivoluzione dell’informazione» all’interno degli Stati autoritari sono incerti e comunque poco studiati (se non altro per la difficoltà di effettuare studi indipendenti nei paesi dominati da regimi dittatoriali), sono invece evidenti le trasformazioni che i media globali stanno provocando nella conduzione della politica estera dei paesi democratici e nella politica delle grandi organizzazioni internazionali. Gli interventi militari in Bosnia e Somalia negli anni ’90 sono stati messi in relazione con la copertura da parte delle televisioni di tutto il mondo delle tragedie umanitarie in atto in quei paesi, e si è arrivati a teorizzare un vero e proprio «CNN effect», termine con il quale si indica il potere dei media globali di sostituirsi agli apparati decisionali dei governi nel determinare l’agenda della politica estera. È diventata celebre l’affermazione di Madeleine Albright secondo cui «la CNN è il sedicesimo membro del Consiglio di Sicurezza dell’Onu». Anche se gli effetti della copertura televisiva degli eventi internazionali da parte della CNN e di altre emittenti globali sul processo decisionale sono stati fortemente ridimensionati da alcuni studi, nessuno nega l’incidenza che la rivoluzione dell’informazione sta avendo sulla conduzione della politica estera. Termini come «e-diplomacy» o «network diplomacy» indicano l’emergere di nuovi attori e nuove forme di organizzazione sulla scena della politica internazionale, a seguito della «democratizzazione» dell’accesso alle informazioni provocata dalle nuove tecnologie informatiche e dall’avvento dei media globali. Fenomeni come l’influenza crescente esercitata dalle Organizzazioni Nongovernative sui processi decisionali, la nascita di network di Stati e Ong finalizzati al raggiungimento di singoli obiettivi politici come nel caso della campagna, vincitrice del Premio Nobel per la pace, per il bando delle mine antiuomo o della coalizione per l’istituzione della Corte Penale Internazionale, l’organizzazione dei movimenti di protesta attraverso Internet, l’uso delle tecnologie informatiche a fini politici e il crescente impatto della copertura televisiva degli eventi internazionali sulle opinioni pubbliche nazionali, pongono ormai sfide dirette alla sovranità e al monopolio degli Stati e delle grandi organizzazioni internazionali nella conduzione della politica estera.
Secondo quanto viene affermato in un rapporto dell’Aspen Institute, «i nuovi flussi transnazionali di informazione stanno trasformando alcuni dei termini fondamentali del potere, negli affari internazionali. Nuovi tipi di soft power che coinvolgono la legittimità morale e il rispetto, la credibilità quale fonte di informazione, e i valori culturali stanno venendo alla ribalta. I poteri militari e finanziari che appartenevano tradizionalmente alle nazioni dominanti sono ora limitati in modi nuovi dal soft power e dalla politica della credibilità».
I limiti che il soft power pone a un paese che pure è la maggiore superpotenza mondiale come gli Stati Uniti, si sono manifestati in modo evidente nel corso della recente crisi irachena. Le manifestazioni contro l’intervento americano in Iraq hanno fortemente condizionato il comportamento dei governi di molti paesi democratici, che in passato avevano sostenuto interventi militari voluti dagli Stati Uniti. I leader dei paesi democratici che si sono espressi a favore dell’intervento americano in Iraq hanno pagato un prezzo molto alto in termini di popolarità, e alcuni, come l’Italia, per non inimicarsi vasti settori dell’elettorato, si sono limitati a fornire basi logistiche senza inviare propri contingenti sul fronte di guerra. Altri, come il Governo francese e quello tedesco, hanno acquistato fama e prestigio per il semplice fatto di essersi opposti all’intervento militare.
È altrettanto significativo il fatto che tutti i paesi dell’Europa dell’Est si siano schierati a favore dell’intervento. Le opinioni pubbliche dei paesi dell’ex blocco comunista sono infatti tradizionalmente filoamericane. Il ricordo del recente passato comunista, del ruolo giocato dagli Stati Uniti nel determinare il crollo dei regimi autoritari e del sostegno assicurato al processo di democratizzazione, spiega la diffusa simpatia delle opinioni pubbliche di quei paesi nei confronti dell’America. E dimostra ancora una volta il ruolo centrale giocato dal soft power nella politica estera.
Come si legge in un rapporto del Council on Foreign Relations, il più influente think thank di politica estera americano, «le sfide che gli Stati Uniti hanno oggi di fronte non possono essere affrontate soltanto con la forza. Il mondo è disseminato da esempi di fallimento della forza militare nel fermare sollevazioni terroristiche prolungate nel tempo. In Spagna, Israele, Irlanda e Unione Sovietica persone innocenti sono morte e la democrazia ha sofferto senza alcun incremento della sicurezza. Non possiamo catturare tutti i terroristi né distruggere ogni arma. Piuttosto, dobbiamo imparare a confrontarci con il risentimento, la disperazione e la frustrazione che producono il terreno dove il terrorismo si sviluppa. (…) Come durante la Guerra fredda, gli Stati Uniti hanno di fronte un lunga e protratta sfida al proprio stile di vita. Più che mai, l’America necessita dell’influenza, dell’attrazione e della forza morale indispensabili per mostrare al mondo non soltanto la sua forza, ma anche che essa non è il nemico. Gli Stati Uniti devono dimostrare di rappresentare uno stile di vita caratterizzato dalla democrazia, dall’apertura e dallo stato di diritto – e che questa è una vita a cui vale la pena aspirare».
2. La diplomazia pubblica
Anche se la prima formulazione del concetto di soft power risale a un libro di Joseph Nye pubblicato nel 1990, ben prima i paesi occidentali avevano sperimentato il potere dell’informazione come strumento della politica estera. Tutti conoscono il ruolo giocato da Radio Londra durante la seconda guerra mondiale in Europa. Le trasmissioni radiofoniche internazionali divennero poi, durante la Guerra fredda, uno strumento molto importante in un conflitto condotto sul piano ideologico assai più che su quello militare. Nacquero allora il BBC World Service, Radio France International, Radio Canada, Radio Australia, Deutsche Welle. Ma furono soprattutto gli Stati Uniti a dotarsi di un vero e proprio apparato di emittenti radiofoniche internazionali. Insieme ai programmi di scambi culturali, le radio internazionali divennero i principali strumenti di quella che, per rimarcarne la funzione strategica, verrà chiamata «diplomazia pubblica» (public diplomacy).
La United States Information Agency (Usia), l’agenzia governativa cui erano affidate queste attività, ha definito la diplomazia pubblica come «la promozione dell’interesse nazionale e della sicurezza nazionale attraverso la comprensione, l’informazione e l’influenza dei cittadini di paesi esteri e l’ampliamento del dialogo tra i cittadini e le istituzioni americane e le loro controparti all’estero».
Secondo la definizione del Council on Foreign Relations, «la diplomazia pubblica è l’insieme dei tentativi di informare e influenzare l’opinione pubblica in altri paesi. Laddove la diplomazia tradizionale è un esercizio tra governi condotto dai diplomatici, la diplomazia pubblica è diretta al pubblico internazionale. Nota a volte come lo sforzo di conquistare i cuori e le menti, la diplomazia pubblica statunitense usa pubblicazioni internazionali, trasmissioni via etere e scambi culturali per coltivare la benevolenza nei confronti degli Usa, i suoi interessi e le sue politiche. La diplomazia pubblica comprende anche il monitoraggio dell’opinione pubblica globale e il coinvolgimento in un dialogo a due direzioni con il pubblico internazionale».
Con la fine della Guerra fredda la percezione dell’utilità di queste attività internazionali scemò, e con essa i finanziamenti e le strutture ad essa preposte. Il crollo dell’Unione Sovietica fu frettolosamente interpretato come il definitivo trionfo degli ideali americani di democrazia, di affermazione dei diritti individuali e del libero mercato nel mondo. Con l’avvento dell’era della CNN e di Internet, inoltre, l’informazione internazionale assicurata dalle radio finanziate con fondi pubblici sembrava divenuta inutile e obsoleta.
L’Usia tentò di adattarsi ai cambiamenti indirizzando le trasmissioni internazionali verso nuovi obiettivi. Crollato il comunismo, le radio cominciarono a rivedere il proprio ruolo: da veicoli per l’espressione del dissenso a strumenti della transizione democratica, attraverso la diffusione di informazioni imparziali e la creazione di standard giornalistici a cui i media emergenti potessero ispirarsi. Contemporaneamente, con l’approvazione dell’U.S. International Broadcasting Act, il Congresso americano creava Radio Free Asia come servizio di informazione «sostitutivo» diretto a Cina, Vietnam, Birmania, Laos, Cambogia e Corea del Nord.
Negli anni ’90 il Congresso americano ha poi provveduto a una riorganizzazione dell’intero apparato della diplomazia pubblica. L’International Broadcasting Act del 1994 provvedeva a ricondurre tutte le emittenti internazionali sotto la direzione del costituendo Broadcasting Board of Governors, un nuovo organismo collegiale che dal 1998 è divenuta un’agenzia statale indipendente. Composto di otto cittadini privati di comprovata esperienza nel campo della comunicazione di massa e delle relazioni internazionali nominati dal Presidente della Repubblica con il consenso del Senato, il BBG è presieduto dal segretario di Stato, il quale non esercita diritto di voto, al fine di garantire l’indipendenza dell’organismo dal Governo. Il BBG controlla attualmente Voice of America, Radio Free Europe/Radio Liberty, Radio e Tv Marti, Radio Free Asia, Radio Sawa e Worldnet Television e raggiunge complessivamente, secondo alcune stime, circa 100 milioni di individui in tutto il mondo.
Nel 1999, infine, il Congresso ha soppresso l’Usia come agenzia autonoma, incorporando le sue strutture e funzioni all’interno del Dipartimento di Stato, con la creazione di un Sottosegretario per la diplomazia e gli affari pubblici.
Questa riorganizzazione ha creato dei problemi di coordinamento ed efficacia delle funzioni della diplomazia pubblica, a cui si è aggiunta una drastica riduzione dei fondi. Tra gli anni ’80 e gli anni ’90 lo staff dell’Usia è diminuito del 35%, mentre i finanziamenti, tenendo conto dell’inflazione, sono stati ridotti del 26%. Il Congresso ha ridotto il budget per le trasmissioni radiofoniche internazionali dagli 844 milioni di dollari del 1993 ai 560 del 2004.
Dopo l’11 settembre, tuttavia, le potenzialità della diplomazia pubblica sono tornate in cima all’agenda dell’Amministrazione americana. Questo rinnovato interesse è ben sintetizzato nella frase di Richard Holbrooke che si ritrova in quasi tutte le recenti pubblicazioni sull’argomento: «How can a man in a cave outcommunicate the world’s leading communication society?». Un quesito che rispecchia la preoccupazione che Bin Laden, con i suoi messaggi videoregistrati e trasmessi a milioni di arabi attraverso Al-Jazeera, riesca a vincere quella battaglia delle idee cui faceva riferimento Rumsfeld nella dichiarazione riportata all’inizio di questo articolo.
A rafforzare questo timore sono stati i numerosi sondaggi condotti dopo l’11 settembre nei paesi musulmani, dai quali è emerso in modo netto un diffuso e crescente sentimento antiamericano. Ad esempio, secondo un sondaggio condotto dal Pew Research Centre for the People and the Press nel 2002, risultava come soltanto il 6% degli egiziani avesse un’opinione favorevole degli Stati Uniti. Tra il 1999 e il 2002, secondo i risultati del sondaggio, le opinioni favorevoli agli Stati Uniti erano diminuite dal 52% al 30% in Turchia, e dal 23% al 10% in Pakistan.
Confidence in World Figures to Do the Right Thing:
First Second Third
Indonesia Arafat (68%) Abdallah (66%) Bin Laden (58%)
Jordan Chirac (61%) Bin Laden (55%) Abdallah (42%)
Kuwait Abdallah (84%) Bush (62%) Blair (58%)
Lebanon Chirac (81%) Annan (38%) Abdallah (35%)
Marocco Chirac (65%) Bin Laden (49%) Arafat (43%)
Nigeria Annan (52%) Blair (50%) Bush (50%)
Pakistan Abdallah (60%) Bin Laden (45%) Arafat (42%)
Palest. Auth. Bin Laden (71%) Arafat (69%) Chirac (32%)
Turkey Arafat (32%) Abdallah (21%) Annan (18%)
Percent saying they have “a lot” or “some” confidence in each leader’s ability to do the
Secondo un’altra ricerca condotta dallo stesso istituto nel marzo del 2003, i sentimenti pro americani risultavano ulteriormente in declino, anche nei paesi tradizionalmente alleati degli Stati Uniti, per la decisione dell’Amministrazione americana di attaccare militarmente l’Iraq. Nella sola Turchia, la simpatia nei confronti degli Stati Uniti è scesa dal 30 al 12% durante la campagna militare in Iraq. In Indonesia si è passati invece dal 61% al 15% e in Nigeria dal 71% al 38%. La preoccupazione che la guerra in Iraq ha rafforzato è quella secondo la quale gli Stati Uniti avrebbero deciso di condurre uno scontro di civiltà contro l’Islam. La maggioranza degli intervistati in sette degli otto paesi musulmani in cui il Pew Centre ha effettuato un nuovo sondaggio nel maggio scorso hanno espresso la preoccupazione che gli Stati Uniti potessero diventare un pericolo militare per i propri paesi. Inoltre, per tornare all’affermazione di Holbrooke, nette maggioranze nei territori dell’Autorità Palestinese, in Indonesia e in Giordania, e circa la metà degli intervistati in Marocco e Pakistan, hanno dichiarato di avere almeno un po’ di fiducia nel fatto che Osama Bin Laden faccia la cosa giusta rispetto alla politica internazionale. Per questi motivi negli ultimi due anni sia alcune agenzie governativa che influenti think thank hanno prodotto rapporti sullo stato e l’efficacia della diplomazia pubblica proponendo nuove strategie, al fine di rinvigorire e rinnovare questo strumento di politica estera allo scopo di fronteggiare le nuove sfide con le quali, dopo l’11 settembre, gli Stati Uniti devono misurarsi.
Secondo il rapporto prodotto dal gruppo di esperti del Council on Foreign Relations:
Parte del sentimento antiamericano è certamente esacerbato, se non causato, dalla retorica bellicosa e respingente che è venuta da parte dell’Amministrazione americana. Le parole che giungono da Washington hanno un gran peso nel mondo, e espressioni come l’uso da parte di Bush del termine «crociata» per indicare la lotta al terrorismo e il suo riferimento all’«asse del male», così come il rigetto da parte del segretario alla Difesa Donald Rumsfeld di Francia e Germania come «vecchia Europa», contribuiscono a creare antagonismo all’estero.
Un altro problema che gli Stati Uniti hanno davanti è l’intenzionale odio antiamericano che a volte è diffuso dai media statali del mondo musulmano. (…)
L’ammontare dello scontento nel mondo ha una relazione diretta con l’ammontare dei pericoli che l’America ha di fronte. Mentre l’odio nei confronti degli Stati Uniti cresce, altrettanto fa il serbatoio dei terroristi potenziali. In alcune parti del mondo una nuova generazione sta crescendo imparando ad odiare gli Stati Uniti.
Opinioni pubbliche ostili renderanno più difficile prevenire attacchi futuri. Gli Stati Uniti non convinceranno mai i fanatici che ci odiano di più, e sarebbe uno spreco di risorse provarci. Nel mondo musulmano oggi la battaglia più urgente dell’America è quella per la conquista del centro politico e sociale. E la stiamo perdendo. (…)
Gli Stati Uniti hanno bisogno di alleati nella loro lotta al terrorismo, ma invece li stanno perdendo. Anche nei paesi amici l’antiamericanismo sta creando pressione sui leader esteri perché non cooperino con gli Stati Uniti nelle misure di sicurezza. Grazie a un maggiore accesso alle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni, le popolazioni del mondo hanno maggiori possibilità non solo di agire per conto proprio, ma anche di condizionare i leader di governo. Gli Stati Uniti hanno bisogno di alleati forti e determinati in tutto il mondo per il lavoro di polizia, di controllo delle frontiere, di smantellamento dei network finanziari dei terroristi e per gli sforzi di ricostruzione e sviluppo che sono cruciali per il successo degli interventi militari americani. Se gli Stati Uniti continueranno a perdere influenza nei paesi europei, asiatici e mediorientali moderati, non potranno vincere la battaglia per rendere l’America più sicura – nonostante il loro grande potere militare.
Dopo l’11 settembre sono stati intrapresi nuovi programmi e predisposti nuovi strumenti di diplomazia pubblica. Le risorse destinate al settore sono cresciute passando dai 544 milioni di dollari del 2001 ai 594 del 2003, e la maggior parte dei fondi è stata spesa per progetti diretti ai paesi musulmani.
Sempre all’interno di una generale rivalutazione del ruolo giocato dalla diplomazia pubblica, diversi membri del Governo hanno cominciato a concedere interviste alla televisione araba Al-Jazeera, e un ex ambasciatore americano in Siria, Cristopher Ross, per la sua padronanza della lingua araba ha partecipato più volte, a nome del Governo americano, a dibattiti televisivi trasmessi dall’emittente satellitare del Qatar.
L’ufficio statale per gli affari pubblici ha inoltre lanciato una campagna denominata «valori condivisi» composta da una serie di minidocumentari che ritraevano momenti di vita ordinaria di alcuni musulmani residenti in America, con lo scopo di dimostrare il fatto che gli Stati Uniti sono una società aperta, per nulla ostile all’Islam in quanto tale. I minidocumentari sono stati trasmessi a pagamento durante le cinque settimane del mese del Ramadan del 2002 sulle televisioni di Indonesia, Pakistan, Kuwait e Malesia. Alcuni paesi, come l’Egitto, il Marocco e il Libano, non hanno permesso la trasmissione di questi video, perché li hanno considerati una forma di propaganda governativa americana. Secondo le stime del Governo americano, i minidocumentari hanno raggiunto approssimativamente 288 milioni di persone in Medio Oriente e nel Sudest asiatico.
Anche il Broadcasting Board of Governors ha sviluppato una nuova strategia dopo l’11 settembre. Gli sforzi sono stati diretti ad acquisire una fetta consistente di pubblico nei paesi del Medio Oriente, dove la penetrazione dei programmi di Voice of America era sempre stata trascurabile (circa il 2% degli ascoltatori potenziali). Sotto la guida di Norman Pattiz, il presidente e fondatore di Westwood One, il più grande network radiofonico privato statunitense, il BBG ha modificato il proprio approccio secondo logiche di mercato, al fine di conquistare audience per i propri programmi in lingua araba. Il fiore all’occhiello di questa nuova strategia è stata la creazione di Radio Sawa, che in arabo significa «radio insieme». Dopo un preliminare lavoro di ricerche di mercato svolto tra la popolazione giovanile dei paesi mediorientali, individuata come il target delle trasmissioni, Radio Sawa è stata lanciata nel marzo del 2002, con un palinsesto che prevede la trasmissione di brevi notiziari, interviste, e approfondimenti intervallati da selezioni di musica pop araba e occidentale.
Secondo un sondaggio condotto da ACNielsen tra luglio e agosto del 2003 in cinque paesi mediorientali, Radio Sawa ha conquistato in due anni una penetrazione media del 13%. Qui di seguito riportiamo i dati più significativi del sondaggio, condotto attraverso interviste faccia a faccia su 5.737 individui di età superiore ai 15 anni rappresentativi per sesso, classe sociale, istruzione, impiego, grandezza e tipo di abitazione.
1) Nella fascia di età tra i 15 e i 29 anni Radio Sawa ha conquistato una percentuale di audience pari al 42% (20,5% in Egitto, 40,5% in Giordania, 47,7% in Kuwait, 51,6% in Qatar e 49,8% negli Emirati Arabi Uniti);
2) essa è considerata una fonte di notizie affidabile dal 73% dei suoi ascoltatori abituali;
3) gli ascoltatori di Radio Sawa hanno generalmente un’opinione più positiva degli Stati Uniti.
Nel dicembre 2002 il BBG ha lanciato Radio Farda, un’emittente radiofonica in lingua persiana che trasmette su AM e onde corte, in digitale e in Internet su tutto il territorio dell’Iran. Tre quarti della programmazione è dedicata all’intrattenimento e soltanto un terzo all’informazione. Secondo un recente sondaggio condotto dal Broadcasting Board of Governors attraverso interviste telefoniche presso mille iraniani, Radio Farda ha raggiunto un’audience del 7% dei potenziali ascoltatori, un risultato giudicato rilevante considerato anche il fatto che l’Iran disturba molto spesso il segnale delle emittenti internazionali. Secondo lo stesso sondaggio, la televisione satellitare in lingua persiana creata da Voice of America, solo qualche mese fa, è già seguita dal 12% degli iraniani maggiorenni.
Il nuovo approccio del BBG è stato in parte criticato dal rapporto del Gruppo consultivo per la diplomazia pubblica verso il mondo musulmano. Secondo gli estensori del rapporto, l’obiettivo di attrarre una vasta audience rischia di impedire la trasmissione di programmi meno popolari, ma più influenti. Il rapporto esprime scetticismo anche rispetto al sondaggio condotto da ACNielsen. Più che sapere se gli ascoltatori di Radio Sawa hanno opinioni più favorevoli nei confronti degli Stati Uniti rispetto al resto della popolazione, occorre capire se sia stato l’ascolto dell’emittente a modificare un atteggiamento precedentemente ostile, o se invece, ad essere attratti dai programmi di Radio Sawa, non siano le persone già ben predisposte nei confronti dell’America.
Nonostante questi sforzi, i risultati sembrano scarseggiare. Tutti i rapporti pubblicati dopo l’11 settembre sulla diplomazia pubblica americana ritengono inadeguate risorse, organizzazione, e integrazione nella politica estera complessiva.
Risorse:
Il Dipartimento di Stato ha speso nel 2003 circa 600 milioni di dollari per i programmi di diplomazia pubblica in tutto il mondo, mentre alle trasmissioni radiofoniche internazionali del BBG il Congresso ha destinato 540 milioni di dollari. Insieme si raggiunge la cifra di poco più di 1 miliardo di dollari, circa l’1% del budget annuale del Dipartimento della Difesa. Per avere una proporzione, l’intero budget annuale del BBG arriva a mala pena alla metà del costo di un singolo bombardiere B-2. Mentre le compagnie private americane investono per la pubblicità all’estero 222 miliardi di dollari all’anno.
Organizzazione:
Oltre ai finanziamenti inadeguati, il fallimento della diplomazia pubblica nel mondo arabo è stata messa in relazione all’assenza di coordinamento e di una strategia integrata tra le varie strutture del Governo preposte a questi programmi. Le proposte avanzate dai vari rapporti prevedono tutte, da una parte, un ruolo maggiore di direzione da parte del Presidente degli Stati Uniti, attraverso la creazione all’interno del gabinetto di un Consigliere per la diplomazia pubblica o altrimenti adeguando a questo scopo il neonato Ufficio delle comunicazioni globali della Casa Bianca, e dall’altra, il rafforzamento del ruolo del Sottosegretario per la diplomazia pubblica, il responsabile ultimo dei programmi di diplomazia pubblica del Dipartimento di Stato.
Integrazione nella politica estera:
Oltre al dibattito sull’allocazione dei fondi e la riorganizzazione del settore, una questione chiave sollevata da molti è il ruolo che la diplomazia pubblica dovrebbe giocare al livello della formulazione delle scelte di politica estera. È rimasta celebre l’affermazione di Edward R. Murrow, direttore dell’Usia sotto la presidenza di John Fitzgerald Kennedy, secondo cui i responsabili della diplomazia pubblica avrebbero dovuto essere coinvolti anche nei «decolli, e non solo negli atterraggi di emergenza».
Secondo il Council on Foreign Relations:
La diplomazia pubblica deve essere parte integrante della politica estera, non qualcosa che arriva dopo per vendere una decisione di politica o per rispondere alle critiche dopo i fatti. Non deve decidere le questioni di politica estera, ma deve essere presa in considerazione mentre vengono assunte le decisioni. In questo modo aiuterebbe a definire le politiche ottimali e allo stesso tempo a spiegare come esse concordino con i valori e gli interessi delle altre nazioni, non solo degli Stati Uniti. (…)
Molte delle accuse di ipocrisia rivolte all’America hanno a che fare con l’appoggio che gli Stati Uniti assicurano a governi autocratici e corrotti, mentre a parole sposano il primato dei valori democratici americani, la percezione di un supporto sbilanciato nei confronti di Israele così come di una carenza di empatia nei confronti delle condizioni dei palestinesi della West Bank, e con i sospetti sui moventi reali della politica estera americana in Iraq e nel resto della regione. Ci sono delicati scambi di concessioni nel sostegno di Washington ai governi autoritari e l’Amministrazione dovrebbe guardare molto più attentamente ai costi di queste politiche.
Alle stesse conclusioni arriva il Gruppo consultivo per la diplomazia pubblica verso il mondo musulmano, secondo cui «la distorsione, le relazioni pubbliche manipolative e la propaganda non sono la risposta. Quel che conta è la politica estera».
3. Oltre la diplomazia pubblica: la libera circolazione delle idee
Se l’11 settembre ha portato la diplomazia pubblica in cima all’agenda della politica estera dell’Amministrazione americana, ha contemporaneamente rianimato la critica alle trasmissioni di informazione internazionale.
In un articolo pubblicato su Foreign Affairs, David Hoffman, il presidente di Internews – una Ong molto attiva nel sostegno ai media indipendenti nelle democrazie emergenti – sostiene la necessità di andare «oltre la diplomazia pubblica». «Più che fare ricorso alla censura o alla propaganda, Washington dovrebbe utilizzare la più grande arma che ha nel suo arsenale: i valori racchiusi nel Primo Emendamento della Costituzione». Scrive Hoffman:
Mentre gli Stati Uniti aggiungono armi di comunicazione di massa alle armi della guerra, devono anche assumersi il più importante compito di sostenere i media indigeni indipendenti, la democrazia e la società civile nel mondo musulmano. Anche se molti musulmani dissentono dalla politica estera americana, soprattutto quella verso il Medio Oriente, desiderano la libertà di espressione e l’accesso all’informazione. La sicurezza degli Stati Uniti si accresce nella misura in cui le altre nazioni condividono queste libertà. Ed è messa in pericolo dai paesi che usano la propaganda, incoraggiano i media a diffondere odio e negano la libertà di espressione.
L’Amministrazione americana, secondo Hoffman, dovrebbe fare della promozione di media indipendenti una priorità nei paesi in cui l’oppressione crea il terreno fertile per il terrorismo. Il Dipartimento di Stato dovrebbe applicare una forte pressione diplomatica, «inclusa magari la minaccia di condizionare gli aiuti futuri», per spingere i governi di quei paesi ad adottare leggi e politiche che promuovano una maggiore libertà dei media. «Il modo migliore per Washington di invertire l’onda nella guerra della propaganda è dare supporto alle forze che nella comunità musulmana stanno lottando per creare democrazie moderne e istituzionalizzare lo Stato di diritto». Occorre quindi aiutare la crescita dei media locali indipendenti attraverso assistenza tecnica e finanziaria e la formazione dei giornalisti agli standard di obiettività e accuratezza. In società completamente chiuse le trasmissioni dall’estero continueranno ad essere essenziali, ma nei paesi dove esistono anche minime possibilità di operare per i mezzi di informazione locali indipendenti, gli Stati Uniti dovrebbero contribuire a creare le condizioni e fornire i mezzi per un loro pieno e libero sviluppo.
Il problema della credibilità delle emittenti è da sempre al centro del dibattito che ruota intorno alle emittenti internazionali del Governo americano. Proprio per rispondere all’esigenza della credibilità, i servizi di informazione internazionale del Governo americano sono organizzati in modo tale da garantire la loro indipendenza e imparzialità. L’istituzione del Broadcasting Board of Governors come autorità statale indipendente è stata motivata proprio dalla necessità di creare una separazione tra le emittenti e il Governo, per proteggere i giornalisti dalle pressioni politiche o di altra natura. È stato Kenneth Y. Tomlinson, l’attuale presidente della Broadcasting Board of Governor, a tracciare una linea di demarcazione tra diplomazia pubblica e trasmissioni internazionali nella sua audizione di fronte alla Commissione per le relazioni estere del Senato americano lo scorso 27 febbraio 2003. «La tradizionale diplomazia pubblica impegna i portavoce del Governo a Washington e in tutto il mondo a portare il messaggio dell’America senza sosta e con passione. Le trasmissioni internazionali, invece, sono più efficaci quando operano principalmente secondo i più alti standard del giornalismo indipendente. Si basano sulla creazione di una linea diretta di fiducia tra chi trasmette e chi riceve le informazioni; di conseguenza informazioni credibili e accurate, e un’esplicita identificazione delle linee editoriali sono un requisito per il successo».
Tuttavia, il cambiamento necessario nelle politiche di promozione della libera informazione e dell’indipendenza dei media è concettuale oltre che operativo. Occorre passare dall’obiettivo di breve-medio termine della promozione dell’immagine e delle politiche di un determinato paese in aree sensibili del mondo, all’obiettivo della promozione a livello internazionale della democrazia attraverso la libera circolazione delle idee.
I vantaggi apportati dalla democrazia sono inestimabili perché riguardano un valore umano fondamentale come la libertà. È ormai ampiamente riconosciuto, tuttavia, che la diffusione della democrazia è congeniale anche allo sviluppo economico, alla pace (non esiste alcun esempio storico di guerra tra democrazie) e anche alla sicurezza internazionale.
La libera circolazione delle informazioni potrebbe rappresentare uno degli strumenti più efficaci per la promozione della democrazia. Alcuni studi condotti recentemente hanno trovato indici di correlazione molto elevati tra grado di libertà dei media e indicatori di «good governance» come la responsabilizzazione dei governi nei confronti dei cittadini, lo sviluppo economico, e più bassi livelli di corruzione.
In un mondo in cui, secondo il rapporto annuale della Freedom House, soltanto il 40% dei 187 paesi del mondo godono di una relativa libertà di stampa, c’è molto lavoro da svolgere per chi intenda promuovere la libera circolazione delle idee come strumento di diffusione della democrazia.
La battaglia che le democrazie e le organizzazioni internazionali hanno di fronte è quella per il rispetto da parte di tutti gli stati di quanto sancisce l’articolo 19 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani: «Ogni individuo ha diritto alla libertà di opinione e di espressione incluso il diritto di non essere molestato per la propria opinione e quello di cercare, ricevere e diffondere informazioni e idee attraverso ogni mezzo e senza riguardo a frontiere».
La battaglia per la conquista dei cuori e delle menti dovrebbe cominciare da qui, dal cuore del soft power dell’Occidente democratico.
4. Gli interventi di informazione
«I mass media raggiungono non soltanto le case delle persone, ma anche le loro menti, modellando i loro pensieri e a volte il loro comportamento. Molti dei disastri umanitari del Ventesimo secolo sono stati generati o inaspriti dalle onde radio: la radio fu usata per propagandare l’ideologia nazista in Germania e per incitare al genocidio in Rwanda, i signori della guerra somali l’hanno usata per promuovere la guerra civile e una violenza diffusa, ed è stata strumentale, insieme alla televisione, nel fomentare il conflitto etnico e lo spargimento di sangue nella ex Jugoslavia. Contrastare sistematicamente trasmissioni incendiarie di questo tipo, utilizzando le tecniche dell’information warfare, farebbe fare molti passi in avanti nella difesa dei diritti umani senza costosi investimenti militari su larga scala».
Questa la considerazione introduttiva del saggio di Jamie Metzl pubblicato da Foreign Affairs nel 1997, nel quale appariva per la prima volta il termine «interventi di informazione». L’articolo prendeva spunto dal caso del Rwanda in cui l’inerzia della Comunità internazionale portò al genocidio di centinaia di migliaia di persone di etnia Tutsi. A fomentare le violenze etniche diede un contributo, ritenuto da tutti fondamentale, la Radio libera delle mille colline. Un intervento da parte dell’Onu che avesse oscurato le trasmissioni di quella radio, sosteneva Metzl, avrebbe probabilmente impedito o quantomeno ridotto il diffondersi delle violenze.
Gli «interventi di informazione» prospettati da Metzl non si limitavano alle operazioni di oscuramento delle emittenti che propagandavano l’odio, ma comprendevano anche i programmi di monitoraggio dei media durante i periodi elettorali nelle democrazie emergenti, le trasmissioni di informazioni obiettive in lingua locale e il sostegno ai media locali indipendenti.
Jamie Metzl poteva richiamare precedenti importanti di interventi di informazione, che hanno continuato ad evolversi fino ad oggi in varie parti del mondo.
Monitoraggio:
Osservatori elettorali incaricati di monitorare il comportamento dei media sono stati inviati da organizzazioni internazionali come l’Onu e l’Osce in paesi tra loro diversi come la Cambogia, la Bosnia, il Kosovo, Timor Est e il Mali. Sulla scorta di questo interesse emergente per i media nei processi di transizione alla democrazia sono nate anche diverse Organizzazioni Nongovernative specializzate nel monitoraggio dell’informazione come Article 19 e l’European Institute for the Media.
Trasmissioni di pace:
L’esempio più importante di trasmissioni di pace è rappresentato probabilmente dal network organizzato nel 1999 durante i bombardamenti Nato in Serbia. In quell’occasione, per contrastare la chiusura da parte di Milosevic di diverse emittenti indipendenti e la proibizione di trasmettere su territorio serbo programmi prodotti all’estero, sotto il coordinamento del Governo americano fu creato un network di emittenti radiofoniche internazionali che grazie a ripetitori installati nei paesi confinanti cominciò a trasmettere in FM sul territorio serbo in lingua locale. Il network fu chiamato «anello intorno alla Serbia» e vide la collaborazione di Voice of America, Radio Free Europe, BBC, Radio France International e Deutsche Welle.
Ci sono anche esempi di emittenti radiofoniche create dall’Onu in situazione belliche o postbelliche, come in Namibia e in Cambogia, così come di tentativi analoghi promossi da Organizzazioni Nongovernative come l’americana Search for Common Ground in Burundi.
Sostegno ai media locali indipendenti:
Per quanto riguarda invece il sostegno ai media locali indipendenti, programmi di assistenza finanziaria, tecnica e di formazione giornalistica sono da tempo finanziati dal Governo americano tramite il National Endowment for Democracy, così come da organizzazioni internazionali come l’Osce e l’Unesco. Anche in questo campo sono nate Organizzazioni Nongovernative specializzate come Internews, Press Now, Medienhilfe, Media Development Loan Fund, Institute of War and Peace Reporting e l’Open Society Institute.
Oscuramento delle emittenti:
Esempi di interferenza in emittenti straniere, infine, sono meno frequenti, anche perché sollevano problematiche delicate concernenti la garanzia della libertà di espressione. È rilevante sottolineare come tentativi di interferenza siano stati compiuti di recente da un’organizzazione privata come i Falun Gong nei confronti della televisione statale cinese, che nei suoi programmi criminalizza il gruppo religioso secondo le direttive del Partito comunista.
Jamie Metzl proponeva nel suo articolo che le Nazioni Unite si dotassero di un’unità indipendente per gli interventi di informazione. Questa proposta aprì un dibattito sulla compatibilità degli interventi di informazione con il diritto internazionale.
Il monitoraggio e le trasmissioni di pace, secondo Metzl, sarebbero state decise secondo le regole del capitolo VI della Carta delle Nazioni Unite, che concernono la risoluzione pacifica delle dispute. Per quanto riguarda, in particolare, le trasmissioni di pace – che includono le trasmissioni analizzate sotto la denominazione di diplomazia pubblica – sembra abbastanza accettato in termini di diritto internazionale il fatto che, per quanto gli stati siano sovrani nel controllo del proprio spazio aereo e nell’assegnazione delle frequenze del proprio spettro radiotelevisivo, questi diritti sovrani non impediscono ad uno Stato estero di trasmettere sul territorio di un altro Stato, fin tanto che le sue trasmissioni non interferiscono con le trasmissioni dei media locali. La norma di diritto internazionale cui gli Stati Uniti si sono più volte appellati contro i tentativi da parte di Cuba o dell’Unione Sovietica di impedire la ricezione delle trasmissioni di Radio Marti, Radio Free Europe e Voice of America è proprio l’articolo 19 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo e l’analogo articolo 19 della Convenzione internazionale sui diritti civili e politici, che tutelano la libertà di espressione «senza riguardo a frontiere».
Inoltre, la pratica delle trasmissioni internazionali è ampiamente diffusa a livello internazionale, dato che «oltre ottanta paesi trasmettono circa 22 mila ore di programmi internazionali diretti a più di 250 milioni di spettatori al giorno». Sulla base di queste considerazioni si può affermare che il diritto internazionale non vieta le trasmissioni di pace.
Diverso il caso delle interferenze contro emittenti straniere, proprio perché in questo caso si va ad incidere sul diritto alla libertà di espressione oltre che sui diritti sovrani di uno Stato estero. Questi interventi ricadrebbero, secondo Metzl, sotto il capitolo VII della Carta dell’Onu che prevede la possibilità di azioni che compromettono la sovranità degli Stati, allo scopo di affrontare pericoli per la pace e la sicurezza. Tra le azioni che non richiedono l’impiego della forza militare, infatti, l’articolo 41 della Carta Onu cita espressamente l’interruzione dei mezzi di comunicazione.
Oltre ad aver acceso il dibattito sugli interventi di informazione e averne proposto una classificazione, merito del progetto di Metzl è stato quello di aver immaginato l’uso dell’informazione internazionale come strumento diplomatico nella cornice delle Nazioni Unite, convertendone gli obiettivi dalla promozione dell’immagine e delle politiche di una nazione alla risoluzione dei conflitti e delle crisi internazionali.
Nel settembre del 2000 il rapporto del Panel sulle operazioni di pace delle Nazioni Unite (noto come Rapporto Brahimi, dal nome del suo presidente) raccomandava al segretario generale Kofi Annan la creazione «di un’unità per la pianificazione operativa e il supporto all’informazione pubblica nelle operazioni di pace, all’interno del Dipartimento per le operazioni di peace-keeping (DPKO) o all’interno di un nuovo Servizio di informazione per la pace e la sicurezza che venga istituito nel Dipartimento dell’informazione pubblica». Nell’ottobre del 2000 Annan recepì le indicazioni del rapporto annunciando la creazione di un’unità per l’informazione pubblica all’interno del Dipartimento per le operazioni di peace-keeping, ma ad oggi nulla è stato ancora fatto. Non sono stati fatti passi avanti neanche rispetto alla raccomandazione, formulata dal Gruppo di esperti incaricati del riorientamento della attività di informazione pubblica delle Nazioni Unite, di istituire una nuova struttura per la comunicazione delle Nazioni Unite, il Department of Communications, costituito dalle diverse entità con funzioni di comunicazione, già esistenti. Attualmente, infatti, le Nazioni Unite producono programmi radiofonici attraverso la divisione media del Dipartimento dell’informazione pubblica, ma non possiedono radiotrasmettitori per diffonderli.
Nel 1999 Bill Clinton emanò la direttiva presidenziale NSC-68 sotto la spinta del Gruppo sull’informazione pubblica internazionale operante all’interno del Dipartimento di Stato allora coordinato da Jamie Metzl. La direttiva presidenziale rappresenta uno dei documenti più interessanti in materia. Vi si legge tra l’altro:
Cambiamenti considerevoli nel panorama dell’informazione globale (…) richiedono che noi realizziamo una strategia di informazione pubblica internazionale più ponderata ed efficace nel promuovere i nostri valori e interessi. Gli eventi nel conflitto bosniaco e precedentemente nel genocidio del 1994 in Rwanda hanno dimostrato il potere negativo dell’informazione scorretta e minacciosa in situazioni prossime al conflitto. L’uso efficace delle capacità altamente sviluppate di comunicazione e informazione del nostro paese, per contrastare la disinformazione e l’incitamento alla violenza, mitigare il conflitto interetnico, promuovere media indipendenti e la libera circolazione dell’informazione, e favorire la partecipazione democratica farà avanzare i nostri interessi ed è un obiettivo importante della politica estera. (…)
Istituzioni al di fuori dell’Amministrazione possono essere in alcuni casi conduttori di informazione in una determinata area più appropriati ed efficaci delle agenzie del Governo americano. (…) Un’attenzione particolare deve essere quindi data al contributo potenziale di una vasta gamma di organizzazioni coinvolte nella diffusione dell’informazione. Queste includono le imprese private (…) così come le Organizzazioni Nongovernative, che giocano un ruolo essenziale nello sviluppo della società civile e del libero scambio delle idee e delle informazioni. Gli Stati Uniti continueranno ad assegnare la più alta priorità all’aiuto allo sviluppo di media globali e indigeni che promuovano questi obiettivi. È altresì politica degli Stati Uniti promuovere un uso efficace dell’informazione pubblica internazionale da parte delle Nazioni Unite e di altre organizzazioni internazionali in supporto delle operazioni multilaterali di peacekeeping, così come promuovere la cooperazione, negli sforzi nel campo dell’informazione internazionale, con alleati chiave.
È stato lo stesso Metzl, tuttavia, a spiegare qualche tempo dopo la fine del suo mandato, come le resistenze burocratiche all’interno del Dipartimento di Stato, dove l’informazione internazionale è da sempre legata alla diplomazia pubblica, avessero impedito il passaggio ad un uso più aggressivo degli strumenti di comunicazione, richiesto per mettere in atto veri e propri interventi di informazione nelle situazioni di crisi.
(continua...)
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